南财观察丨东莞旧改变局：调整周期悄然而至 “政府指导+国企推进”或成新趋势
2023-06-03 03:00:07来源：21世纪经济报道
在旧改新政的春风下，沉寂已久的东莞旧改市场似乎有了复苏迹象。
(资料图)
5月29日，颐盈实业以3.92亿元总价，拿下大岭山矮岭冚村旧改地块。规则交替时的落锤者还有海德集团，今年4月以16.7亿摘得东莞年内首个旧改。此外，5月22日，长盈房地产以4.7亿元竞得东莞道滘镇蔡白南岛旧改地块。
不过，也有一些旧改项目遇到了障碍。原定于29日出让的另一宗地块，即大岭山连平旧改地块因故终止出让，具体原因暂未披露。今年以来，大岭山下高田村旧改及虎门富马片区旧改两宗优质项目也被终止挂牌招商。
东莞旧改市场一直与政策面强相关，上述分化的现象背后是东莞旧改正陷入调整期。今年初，东莞印发全面加快“三旧”改造实施意见的通知，提出改革单一主体挂牌招商模式，创新设立“公开招引实施主体”模式。
与此同时，东莞近日召开以深度城市化推动城市建设高质量发展动员大会，提出未来5年推动90个旧村改造。值得思考的是，在东莞城市更新进程急需全面重启的背景下，旧改市场格局会出现什么变化？
受访专家普遍认为，未来参与东莞旧改的国企占比将上升，民营房企现阶段受资金压力、后续准入审定影响，确实会减少甚至停止对东莞旧改项目的拓展。而对东莞来说，未来加大政府主导力度、国企成为“主力玩家”将是新趋势。
从新增项目转向处理存量项目
“东莞旧改的未来不明朗，我们也在观望中。”一位民营房企城更项目负责人对南方财经全媒体记者说道。
从业者普遍感受到，东莞旧改正处于调整期。1月16日，东莞市政府印发全面加快“三旧”改造实施意见的通知（以下简称“通知”）。该《通知》提出了改革单一主体挂牌招商模式，创新设立“公开招引实施主体”模式，前期工作阶段，镇街（园区）政府作为前期工作的责任主体，不再统一招引前期服务商。
总体来说，政策调整主要分为两部分：其一是企业参与模式的改变，东莞旧改从“前期服务商+单一实施主体”挂牌模式转向了“实施主体”招商模式。其二是企业参与节点的调整，旧改的前期工作（包括数据摸查、规划和拆补方案编制等），都将由政府（及其控股国企）负责及主导，民企只能在前期工作完成后，通过竞投“实施主体”的方式参与旧改项目。
事实上，东莞此前的旧改模式是经过多年探索，结合了深圳和广州经验的东莞特色模式，包括了政府主导、单一主体挂牌招商以及土地权益人自行改造。
其中，以单一主体挂牌招商发展最为迅速，并在2020年一度达到顶峰。据合一城市更新统计，东莞于2018年有7个项目发布结果公示，涉及面积167万平米；2019年有81个项目发布结果公示，涉及面积3229万平米；2020年有174个项目发布结果公示，涉及面积4386万平米；2021年有126个项目发布结果公示，涉及面积2852万平米。
而在2022年，仅有6个项目发布结果公示，涉及面积58万平米。2022年中标的前期服务商的项目数量较2021年全年环比下降95%，涉及项目面积较上年环比下降98%。
东莞旧改最火的时候，吸引了大批房企抢滩布局，其中主要分为深系、广系、本土系三类。深系企业主要代表为鸿荣源、卓越、佳兆业、星河等，广系主要以时代、富力、奥园等为代表，本土企业则以莞民投、光大、东实等为主。
2022年，东莞旧改热潮退却，其中一层原因是各家房企实力参差、项目推进阶段困难重重。
据相关统计显示，2020-2022年期间，东莞共有300余家企业中标前期服务商，但其中推进到单元划定阶段的项目不足10%。上文的《通知》也指出了东莞旧改的症结所在：近年来，东莞市“三旧”改造工作存在博弈空间较大、改造布局分散、项目品质参差、时间成本过重、补偿预期攀高、产业空间被挤压等问题。
另一层原因是政策端的变化让房企参与旧改意愿下降。2021年，国家层面加大了城市更新政策的出台，主要偏重于防止大拆大建、古树、文物保护等方面，管控趋紧；其次是产业管理政策，整体方向是支持实体经济产业转型，加强产业监管、防止产业空心化等。
与此同时，“囊中羞涩”的开发商，进一步令东莞旧改遇到了阻碍。2021年下半年以来，房地产行业进入下行周期，导致一些旧改项目难以继续推进。
当增量市场逐渐熄火，东莞旧改的方向便投向散落在各镇街的存量项目上。在2021年底，东莞便提早布局，发布了“三旧”改造“头雁计划”第一批单元，加快旧改项目落地见效。包括东城街道火炼树城中村改造单元、南城街道亨美城中村改造单元、胜和改造单元在内的16个项目被纳入首批名单。
上述民营房企城更项目负责人表示，东莞旧改市场存量项目前期服务商将出现分化，暂时只有几个资金状况良好的房企在尝试推进优质项目，部分项目到期后或面临终止。
“因为市场调整的原因，东莞如今已招前期服务商的400个旧改项目，许多房企退出工改商住项目市场，把眼光投向工改工、产业项目。只有少数企业仍在实际推进已招商项目的转化工作。”据上述人士预计，在未来的2-3年，东莞旧改还将以处理存量项目为主。
“政府指导+国企推进”成新趋势
在经历了一年半停滞后，东莞城市更新急需全面重启。
5月12日，东莞召开以深度城市化推动城市建设高质量发展动员大会，提出构建高质量的村居空间，未来5年将推动90个旧村改造。其中，5年内全面改造30个，以拆为主、重塑城市功能形态；整治提升30个，拆治兴并举，提供低成本生活空间；保护活化30个，绣花式微改造，打造体现乡愁的特色空间。
站在“双万”的新起点，以“三旧”改造促进东莞高质量发展是改革的重要手段之一。但时至今日，东莞的城市发展空间治理仍然面临诸多挑战。
比如，按照国际惯例，一个地区土地开发强度达到30%就达到警戒线，而戴德梁行最新数据显示，东莞土地开发强度超50%，比肩深圳，位居广东第二。
加上东莞产业空间碎片化严重，随着“三旧”改造项目拆迁标准不断提高，将导致土地增值收益分配前后失衡及大产业空间难落地等局面，进一步挤压东莞的产业空间，影响东莞制造业的未来发展。
而城市空间改造，大量的旧村改造是东莞绕不过去的难题。受访专家普遍认为，相比东莞以旧厂改造为主旧改现状，旧村改造难度远比前者要大，特别是综合整治、活化提升类，资金回笼周期也特别长。
那么，5年推动90个旧村改造的庞大计划，东莞将如何实现？
从可持续发展的层面来看，采用“工改”反哺旧村改造的方式推进项目落地、招商，是打破当前旧改市场僵局的方式之一。一位熟悉东莞旧改流程的人士向南方财经全媒体记者指出，“具体来说，就是通过把‘工改居’、‘工改工’项目与旧村改造挂钩，把前者赚到的利润部分转移作奖金激励，支持旧村改造项目，实现‘肥瘦搭配’。”
另一方面，随着东莞旧改正朝着规范化的方向前进，“政府指导+国企推进”的整改模式或更利于旧改项目的顺利推进。
事实上，民营房企侧重“项目利益最大化”，政府及央国企更侧重“社会管理与发展”，所以在旧改方案编制、开发建设规划上，往往会形成冲突。上述人士向南方财经全媒体记者指出，东莞旧改项目普遍存在用地不足、经济账难平衡的问题。
“此前民营房企负责前期工作，政府方面没法直接指导支持项目用地指标或分摊部分建设费用。但现在前期工作由政府主导，则有利于解决上述层面的问题。”该人士还表示，国企进入旧改，未尝不是一件好事。从征收层面上讲，居民更信任国企背书，有利于项目推进。
值得一提的是，“旧改之王”佳兆业在2022年业绩报告中也指出，从城市更新行业趋势来看，政府主导和扶持产业是两大热点，在政府主导下，央企和国企越来越成为城市更新市场的“主力玩家”，因此拓展与国企合作将成为其城市更新和转化的重要路径。
可以预见的是，一方面，未来参与东莞旧改项目的国企占比将上升，民营房企现阶段受资金压力、后续准入审定影响，将大概率减少对东莞旧改项目的拓展；另一方面，对东莞来说，未来旧改的资金与节奏平衡性增强，整体更加注重循序渐进和社会效益导向，加大政府主导力度将成为新趋势。
如今随着各项举措发布，东莞旧改重回正轨的进程正在加速，但作为曾经的参与主力，民营房企的身影将越来越少。
（文章来源：21世纪经济报道）
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